Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Чаще всего хаотичность регламентов возникает из-за общей неструктурированности системы процессов, когда непонятно, как они соотносятся и стыкуются друг с другом. Тогда регламенты описывают не алгоритмы, а разрозненные действия и функции. Хаос в системе — хаос на бумаге. И системную неупорядоченность нельзя исправить путем регламентации. Первично именно выстраивание, а не юридическое описание процессов.

2. Не усложнять стиль изложения. Как правило, сложность проявляется в перегруженности юридической и бюрократической терминологией, выборе многословных оборотов, сложных синтаксических конструкций и других атрибутах формального стиля. Не «внедрить», а «осуществить внедрение», не «создать», а «реализовать комплекс мероприятий по созданию».

Конечно, не каждый регламент нужно упрощать до уровня неквалифицированного работника. Но если документ предназначен для него, то следует писать понятным именно ему языком. Уровень компетенций целевой аудитории лучше определить заранее. Бессмысленно ожидать, что все исполнители будут настолько же компетентными, как разработчик. Регламент должен быть простым и удобным в применении. Именно это повышает вероятность его единообразного соблюдения.

Чтобы проверить, насколько документ ясен целевой аудитории, следует ознакомить с проектом рядовых исполнителей. При этом места, вызывающие разночтения, нужно не разъяснять, а переписывать.Если не понял один сотрудник, то найдутся и другие, кто не поймет.

Описать процесс позволяет его предварительная отрисовка в блок-схемах. Благодаря этому сразу виден порядок действий. Для простых процессов блок-схемы сами могут быть формой регламента, а для сложных — утверждаться в качестве приложений. Еще одной удобной формой регламентации являются чек-листы, или структурированные таблицы. Они не только задают последовательность действий, но и удобны для контроля и самоконтроля. Как и блок-схемы, они могут использоваться и в качестве регламента, и как вспомогательный инструмент.

Имелся проблемный процесс с участием территориальных подразделений, которые должны были регулярно направлять пакет документов в центральный аппарат. Его подготовка предполагала около 15 разнообразных действий, предписанных различными правовыми актами и циркулярными письмами. Однако более чем в 50 % случаев действия в полном объеме не выполнялись и поступившие документы приходилось перерабатывать. Причем каждый раз ошибки допускали разные подразделения, поскольку в них менялись исполнители.

С учетом высокого процента ошибок было признано, что проблема системная. Ее корни лежали и в регламентации, и в организации процесса контроля, и в мотивации участников. В связи с этим был разработан и доведен чек-лист с перечнем необходимых действий. Кроме того, была персонализирована ответственность. Поскольку работу контролировали сразу три руководителя по вертикали (то есть в реальности никто), было определено, что на чек-листе, направляемом в центральный аппарат, должен расписаться только один из них. Он должен сверить выполнение всех действий и подтвердить это.

Более того, в случае выявления ошибок центральным аппаратом стали рассылаться письма с предложением привлечь к ответственности подписавших чек-листы руководителей. Такой комплекс действий позволил быстро нормализовать ситуацию. С одной стороны, была установлена понятная и прозрачная система требований, с другой — создана мотивация для исполняющих их сотрудников.

3. Не допускать пробелов в описании. Как правило, важные элементы пропускаются, когда участникам не удалось договориться. Принятие регламента в этом случае маскирует проблемы. Создается иллюзия, которая приводит к игнорированию нерешенных вопросов еще длительное время.

Пробелы в описании процессов создаются тремя основными способами: а) в тексте допущен смысловой пропуск; б) норма составлена так, что каждый может интерпретировать ее по-своему; в) внесены ссылки на документы, принятие которых только предполагается. Последний способ реализуется фразой «осуществляется в установленном порядке». Он опасен не только тем, что маскирует пробел в регулировании процесса, но и тем, что порождает бесконечное правотворчество. Каждый новый регламент подразумевает принятие еще нескольких. При их подготовке возникают новые сложности и опять вставляются отсылочные нормы, под которые надо разработать новые документы. Они дробят описание процесса и делают его нечитаемым. Чтобы понять содержание одного документа, надо прочитать еще несколько. И даже они не дадут всех ответов на вопросы.

Впрочем, пробелы создаются не всегда из негативных побуждений. Часто, пожертвовав малым, можно достигнуть большего. Когда регламент согласован на 99 %, не всегда целесообразно ставить под угрозу его утверждение из-за оставшегося 1 %. Логичнее принять согласованный текст и продолжить обсуждать оставшиеся вопросы. Системно такие ситуации исключаются только наличием архитектора процесса, принимающего решения по спорным вопросам, и комплексным управленческим анализом проектов регламентов, который производится штабом.

4. Не диверсифицировать схожие процессы. Часто для схожих процессов устанавливаются различные базовые действия. В результате надо запоминать множество исключений, а не единый алгоритм. Например, по-разному заполняются аналогичные поля бланков, необоснованно различаются методики подготовки схожих отчетов, предусматривается решение сотрудника там, где оно очевидно и должно быть предустановленным.

Во избежание этого недостатка нужно максимально унифицировать процессы и стандартизировать решения в них. Сопоставление процесса с другими, а также его оптимизацию следует сделать функцией штаба. В противном случае каждый разработчик проектирует так, как считает удобным для себя. И не его задача — фокусироваться на системе управления в целом и оптимизировать ее.

Для минимизации количества решений целесообразно не только алгоритмизировать и автоматизировать их, но и устанавливать формы документов, закрывая возможности для стилистических правок. Оптимально, когда они интегрированы в информационную систему. При этом все формы надо делать интуитивно понятными, с подсказками, исключая необходимость параллельно читать регламенты. Такой подход справедлив и для печатных форм, закрепляемых приложениями к приказам. Впоследствии они используются отдельно от регламента, поэтому методику заполнения полей лучше давать в сносках.

Вместе с тем следует соблюдать баланс и не увлекаться детализацией. Последняя неизбежно приводит к избыточной регламентации (сверхрегламентации), превышающей предел нормального восприятия сотрудниками. Как следствие, когда все нормы нельзя выполнить, начинают игнорироваться не только неразумные требования, но и разумные. Становится невозможным предсказать, какие из них и как будут исполняться.