Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Надо просто констатировать, что произошла ситуация, которая изначально признана низкорисковой. То есть реализовался риск, но соответствующее ему событие маловероятно или влечет незначительные последствия. Повторится оно не скоро, а даже если повторится, то бороться с ним дороже, чем допустить.

Например, если признано допустимым, что нарушения сроков исполнения не должны превышать определенного процента задач, то не надо принимать дисциплинарные меры по каждому факту. Проверку подразделения следует провести только в том случае, если установленный порог будет превышен. Его превышение будет означать, что какие-то проблемы в системе управления не позволяют ей работать в нужном режиме. Соответственно, их надо выявить и исправить.

Можно, конечно, ввести и нулевой порог допуска, признав таким образом нарушение высокорисковым. Решение зависит исключительно от имеющихся условий и политики руководителя. Но надо помнить, что если так реагировать на все возможные проблемы, то издержки контроля быстро превысят все его выгоды.

Иногда следует просто осознанно не проявлять активности и тем самым экономить ресурсы. Ранжирование рисков и факторов, им способствующих, аналогично определению приоритетов при планировании. Это означает, что все, не вошедшее в фокус внимания, может пострадать. Зато система в целом выигрывает и продвигается к цели. Можно не определять приоритеты и риски, но это не ведет к стопроцентному беспроблемному выполнению задач. Напротив, результаты становятся непредсказуемыми, а руководитель от управления событиями переходит к реагированию на них.

Полноценная система управления рисками сложна. Она описана в стандартах ISO 31000-2010 и ISO 31010-2011 и включает большое количество элементов и процедур. Но их внедрение зависит от уровня зрелости организационной культуры и профессионального уровня участников. При непонимании руководством смысла такой системы она превратится в еще одну бюрократическую надстройку.

В госорганах колоссальный эффект может дать внедрение технологии даже в облегченном виде. Важно прежде всего соблюдать принципы, заложенные в ее основу. В качестве примера могу привести процесс проверок территориальных органов, который сам внедрял в своих подразделениях.

Исходная проблема была той же, что при комплаенс-подходе в целом. Проверялось исполнение регламентов, но нельзя было оценить значимость нарушений. Большинство замечаний сводилось к неправильному оформлению документов. Характер выявляемых недостатков был субъективен и зависел от опыта проверяющего. Невозможно было комплексно оценить работу подразделения.

Поэтому при внедрении риск-ориентированного подхода деятельность территориальных подразделений была структурирована и разделена на три составляющие. Первая — несколько ключевых процессов, которые занимают около 80–90 % времени сотрудников. Вторая — реализация плановых (проектных) задач, около 5–10 % времени. Третья — внеплановые задачи, то есть поступающие внезапно вводные, последние 5–10 % времени. Процентное соотношение условно, но обычно в любом подразделении близко к этому.

Все процессы были сведены в таблицу (табл. 2). Основным риском по ним признано недостижение установленного результата. По каждому шагу каждого процесса определены факторы риска — например, не выполнены какие-то процедуры, собрано недостаточно данных для анализа, документы поздно доходят до исполнителя.

Всем факторам был присвоен соответствующий уровень: высокий, средний или низкий — в зависимости от влияния на результат. Например, недостатки оформления документов, которые обычно включаются в акты комплаенс-проверок, почти не влияют на него. Им был присвоен низкий уровень. А невыполнение сверки по нужным базам данных имеет высокий уровень в процессах, где результатом является актуальная, полная, своевременная информация.

Даже один и тот же недостаток в зависимости от выраженности может иметь разный уровень. Например, если сроки исполнения нарушаются не более чем на один-два дня, то он низкий. А в случае, когда это время составляет больше месяца и информация за это время становится неактуальной, — высокий.

Такая таблица постоянно дополняется новыми факторами риска, которые выявляются в ходе проверок. При этом она периодически доводится до подразделений для самодиагностики. Ведь цель подхода — не выявить нарушения в ходе проверки, а обеспечить правильную работу системы.

Если факторы риска все-таки выявляются в ходе проверки, то в итоговом акте они ранжируются с учетом заранее определенного уровня. Соответствующим образом распределяются и приоритеты по их устранению. В соответствии с принципом Парето, достаточно устранить 20 % проблем, чтобы получить улучшение работы на 80 % [66] Принцип Парето — математическая зависимость, обнаруженная в 1897 г. итальянским математиком и экономистом Вильфредо Парето. Принцип утверждает, что в любой статистической совокупности некоторые факты обычно обладают гораздо более сильным влиянием, чем другие. За рабочую гипотезу принимается положение, в соответствии с которым 80 % результатов представляют собой следствие 20 % причин. (См.: Лапыгин Ю. Н. Системное решение проблем. — М.: Эксмо, 2008. — С. 77.) . Эти проблемы как раз и есть риски высокого уровня.

Помимо процессов, анализировалась также организация системы управления. Она влияет не только на реализацию регламентов, но и на выполнение плановых и внеплановых задач. Оценка проводилась через анализ четырех классических функций управления: планирования, организации, мотивации и контроля.

Возможными факторами риска были: несоответствие формулировок планов принципам SMART, несоответствие планов актуальным проблемам, отсутствие фактической взаимозаменяемости сотрудников, неравномерное распределение нагрузки, награждение только по разнарядке, отсутствие у руководителя личной системы контроля и планирования рабочего времени и многие другие.

Проверки проводились не только путем анализа документов, но и посредством наблюдения за работой, изучения результатов, бесед с сотрудниками и работниками взаимодействующих с ними подразделений, экспериментов (к примеру, проверяемому предлагалось показать, как он выполняет процедуру).

Были разработаны опросники, подразумевающие в том числе перекрестный опрос руководителей и подчиненных. Например, задавался вопрос о задачах, стоящих на контроле, и о том, как часто по ним происходят беседы. Несовпадение в ответах более наглядно свидетельствовало о состоянии системы управления, чем недостатки в документах. Последние вообще говорят только о нарушениях процедуры фиксации, а не о действиях, которые они фиксируют.