Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Обычно проверяется соблюдение сотрудниками нормативных актов, то есть применяется так называемый комплаенс-подход . Организация процессов при этом не анализируется, фактические проблемы в деятельности не выявляются. По сути, вся проверка нацелена на выявление нарушений регламентов, а единственное указание по итогам может быть только одно: соблюдать требования.

Например, проверяя процедуру покупки билетов для выездов сотрудников в командировки, контролеры будут смотреть формальное соблюдение требований и наличие подтверждающих билетов, но не будут анализировать содержательные проблемы. Так, в акт не попадет ситуация, когда билеты закупаются в последние дни перед вылетом, когда они самые дорогие. Хотя простая оптимизация процесса — планировать и закупать заранее — может сэкономить гораздо больше денег, чем правильное оформление документов.

В актах таких проверок часто предлагается разработать план устранения недостатков, провести обучение, уделить особое внимание каким-то вопросам, но смысл остается тем же: работать в соответствии с регламентами. Даже если не соблюдаются устаревшие нормы или отклонение от них малозначительно, все равно это нарушение. И дается поручение устранить именно его, а не причину, лежащую в его основе.

Еще одним типичным требованием по итогам проверок является наказание нарушителей. Оно дает профилактический эффект, и некоторое время сотрудники стараются досконально соблюдать правила. Однако выполняют при этом формальные, а не содержательные требования, то есть правильно оформляют документы. Результативность при этом может даже падать, поскольку время перераспределяется в пользу документирования.

Реальные действия в рамках комплаенс-проверок вообще очень сложно оценить. В акте будет отражено, что «не был составлен отчет», «отсутствует протокол совещания», «не подготовлена справка с анализом ситуации», «в журнале не сделана отметка» и т. д. Но это означает только то, что сотрудники неправильно вели документы. Узнать, какие действия на самом деле совершались и как они соотносятся с правилами или результатами, из такого акта невозможно.

В ситуации, когда неправильно выстроены и описаны процессы, подобный контроль только усиливает деформацию системы управления. Люди не роботы, и нарушения регламентов найти можно всегда. Тем более в условиях сложного и противоречивого регулирования, когда соблюдать все нормы практически невозможно.

Недостатки будут отмечены в акте любой проверки, однако ключевой вопрос в их количестве и итоговых выводах. При одной и той же фактуре оценки могут быть диаметрально противоположны. Нарушение можно подать так: «При в целом выполненных мероприятиях плана отмечаются отдельные случаи нарушения сроков исполнения». Но если цель — снять руководителя, то формулировка изменится: «Комиссия констатирует существенные недостатки в организации начальником подразделения системы контроля за реализацией плана, что приводит к регулярному срыву выполнения ключевых мероприятий».

Как видим, в актах проверки используются те же методы манипуляции, что и при подготовке отчетов. Популярный способ обоснования выводов — примеры. Последние часто единичны и при отсутствии надлежащих показателей и статистики не доказывают ничего. Однако ими убедительно подкрепляются тезисы о системности проблемы. Учитывая такую широту усмотрения, проверки могут использоваться для воздействия на неугодных руководителей или сотрудников. Уже при назначении проверок часто обозначается цель — насколько жестким должен быть итоговый акт.

В целом комплаенс-подход хорош, когда деятельность правильно структурирована и регламентирована и надо лишь выполнять требования. Однако даже в этом случае нарушения имеют различное значение для системы управления, чего формальный подход не учитывает. В рамках такого подхода последствия на несколько сотен рублей и на несколько сотен миллионов лежат на одной плоскости. И то и другое обусловлено одним и тем же нарушением, оценка которого субъективна. На усмотрение проверяющего оно может быть признано рядовым или грубым.

Выявлять и фиксировать нарушения, безусловно, важно. Но еще важнее выяснять их системные причины. Абсолютное большинство ошибок и даже нарушений регламентов определяются недостатками системы. Соответственно, поиск виновных лиц неэффективен уже потому, что при больших затратах управленческих ресурсов позволяет устранить лишь мизерную часть возможных проблем. Только 6 % из 100 %, если следовать подходу Деминга.

Основной смысл проверок должен быть в том, чтобы понять, почему произошел сбой и как не допустить его в дальнейшем. Поэтому надо искать не просто нарушенное правило, а противоречие или пробел в правилах, в том числе негласных, чтобы исправить их. Если не один, а многие сотрудники постоянно нарушают требования, значит, необходимо корректировать систему работы. Она либо провоцирует неправильное поведение, либо позволяет так себя вести. В любом случае нарушения сотрудников — лишь симптом более глубокой организационной проблемы.

Именно в таком осмыслении ситуации и заключается риск-ориентированный подход к проведению проверок. Результатом является не констатация нарушений, а оценка имеющихся факторов риска (того, что способствует наступлению негативных последствий) и предложения по управлению ими. Рекомендуемые меры формулируются исходя из цели достижения лучших показателей результативности, эффективности и качества.

Анализируется система в целом, выявляются причинно-следственные связи. Обычно, выявив просрочку исполнения, проверяющий фиксирует этот факт в акте и останавливается. При риск-ориентированном подходе он должен определить, насколько проблема системна, и понять причину. В качестве мер могут быть предложены и оптимизация процессов, и введение дополнительных контрольных процедур, и переработка регламентов, и обучение сотрудников новым компетенциям, и замена руководителя.

При этом подход не предполагает решения всех проблем — это слишком дорого для системы управления. Минимизировать надо только главные риски, вызывающие наибольший ущерб. Не нужно страховаться от всех возможных ошибок. Некоторые надо просто принять как данность.

Что это значит на практике? Очень сложное, но нужное изменение в мышлении. Принять, что при возникновении проблемы, не выходящей за заранее определенные пределы, не надо делать ничего. Именно ничего, а не проводить каждый раз разбирательства, искать виновных и принимать меры.Реакция ведет только к перерасходу ресурсов и, соответственно, к снижению эффективности системы.