Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Очень популярным понятием является «система». За ее создание выдают любое формальное упорядочение связей. Если издана инструкция по порядку приема граждан, то у опытного бюрократа это не меньше, чем «сформирована принципиально новая система взаимодействия с населением». Если разработана она же, но в отношении предпринимателей, то «в рамках решения задачи Президента и Правительства Российской Федерации по развитию государственно-частного партнерства внедрена эффективная система оперативного взаимодействия».

Второй пример также показывает, как преображает впечатление от отчета эффектная конструкция фразы. Создается впечатление значительно более масштабной работы, чем была проделана на самом деле, однако в соответствии с принципом «правдивости» не сказано ни слова лжи. Аналогично для положительного эмоционального эффекта могут использоваться фразы типа: «принятыми усилиями достигнуты…», «обеспечено продвижение…», «решена важная задача…» С их помощью читающему навязывается вывод о получении значимых результатов, чтобы не дать ему возможности провести собственный анализ.

Использование оценочных определений. Распространенными являются слова «значительный», «определенный», «относительно большой», «серьезный», «высокий» и др. Создавая впечатление конкретности и масштаба, они не предлагают четкого критерия оценки и носят неопределенный характер.

Например, фраза «Основные мероприятия плана выполнены» звучит позитивно, но маскирует то, что реализованы не все запланированные пункты. При этом невыполненные пункты произвольно считаются неосновными. Аналогично распространенная формулировка «План в целом выполнен» может использоваться при неисполнении даже более трети пунктов плана.

Иногда в документе действительно сложно кратко и конкретно рассказать о проделанном объеме работы. Но чаще это свидетельствует о другой, более фундаментальной проблеме — неструктурированности деятельности. Когда нет четких ожиданий, как работать, нельзя и точно оценить результаты.

Подмена понятий. Чаще всего используются фразы, выдающие активность за результат: «Реализован комплекс мероприятий», «Осуществлен ряд дополнительных мер», «Активизирована работа», «Принято участие». Например, фраза «Реализован комплекс мероприятий по созданию чего-либо» означает, что работа делается, но итога нет. Формально обмана тоже нет, поскольку «реализован комплекс мероприятий по созданию» и «создан» — не одно и то же.

Для усиления убедительности могут добавляться два-три примера. Даже мелкие факты после слов «в частности…» придают утверждению видимость конкретности и большего объема работы, чем на самом деле. Аналогично добавление после примера слов «и другие» создает впечатление масштаба, хотя на деле такая формулировка может означать всего два дополнительных факта. Если их гораздо больше, то выигрышнее указать числовое значение.

Манипулирование статистическими показателями. Цифры в отчетах обладают очень убедительным воздействием. Многочисленные показатели придают ощущение измеримости и основательности даже в условиях, когда их уместность и достоверность вызывают сомнения. Используются следующие способы:

• при невыгодной динамике приводятся не относительные, а абсолютные цифры, которые без контекста не дают представления о результативности управления. Например, вместо признания, что показатель снизился, пишется: «В результате реализации утвержденного плана обеспечено достижение таких-то показателей»;

• для выигрышной демонстрации динамики работы произвольно меняется период анализа. Так, два года назад ситуация условно была плохой, год назад — хорошей, а в текущем году — стала средней. В этом случае не будет ни слова лжи во фразе: «За истекшие два года достигнуто улучшение ситуации…»;

• при неудовлетворительности показателей в исключительных случаях можно скорректировать методику их формирования, назвав это «совершенствованием учета». Данные за разные периоды окажутся несопоставимыми, и провал будет замаскирован;

• при отсутствии результатов по основным показателям можно отчитаться по второстепенным. При этом используются даже те параметры, положительная динамика по которым находится в пределах статистической погрешности. «Достигнут рост на 0,01 %» — это все равно формально рост;

• в крайнем случае можно вообще не включать в отчет провальные показатели, поскольку отчеты за разные периоды редко сопоставляются друг с другом, или же дать для видимости показатели, напрямую не связанные с предлагаемыми выводами.

Все перечисленные приемы используются не только в отчетах, но и в выступлениях, докладных записках и иных документах, когда есть задача показать результаты работы в более выгодном свете. Ведь в конечном итоге важна не реальность, а ее отражение в сознании вышестоящего руководства. Многие руководители и сами рады обманываться, поскольку упущения подчиненных — это и их упущения. И надо либо докладывать о них выше, либо принимать меры, что не всегда хочется делать. Со временем все начинают верить в такие отчеты и доклады, хотя изначально знали о том, что они приукрашены.

Конечно, такая позиция руководителя обусловлена личным профессионализмом и организационной культурой. Но ее можно минимизировать, в том числе за счет выстраивания архитектуры деятельности. Большое число неструктурированных отчетов свидетельствует о ее хаотичности. По мере систематизации работы отчеты тоже должны становиться все более структурированными. В идеале вместо отчета должен быть только ответ на вопрос, соответствует ли результат работы регламентам, планам и поручениям — да или нет. И если нет, то предоставлен анализ причин и перечень задач по исправлению ситуации. В результате мы получаем минимум пространства для литературного творчества и максимум стимулов для технологичного управления.

Проверки в госорганах — это процесс контроля, в ходе которого изучается, насколько подразделение соблюдает установленные требования. Если деятельность анализируется полностью, то проверки называются комплексными, если узкий круг вопросов — тематическими. Центральный аппарат проверяет территориальные органы, а штабные (инспекторские) подразделения — все остальные [65] Поскольку книга посвящена анализу организации системы управления в отдельных госорганах, то внешние проверки не описываются, хотя в большинстве случаев проверки по линии прокуратуры, органов финансового контроля и других ведомств схожи по методологии с приведенным описанием. Как было сказано во введении, система управления масштабируется, пусть и с отдельными нюансами. . Такие проверки аналогичны тому, что в коммерческих организациях называется внутренним аудитом.