Александр Борисов - Три века российской полиции

( Текст воспроизведен по изданию: П. П. Свиньин. Описание Бессарабии // Stratum plus. 2001–2002. — № 6. — С. 382–383. http://www.vostlit.info/Texts/Dokumenty/Rumanien/XIX/Svinjin/frametext2-3.htm )

Разработкой правовых актов для определенных национальных регионов занималось не только правительство и соответствующие министерства, но и специальные комитеты — Западный, Остзейский, Кавказский и др. Правовое регулирование проводилось в зависимости от изменений внутриполитической обстановки и задач общего реформирования полицейской системы России.

Как отмечалось выше, деятельность местных органов полиции осуществлялась на основе принципов подчинения и подконтрольности центральным органам Российской империи (Министерству внутренних дел и Военному министерству), наместникам и генерал-губернаторам. Российское законодательство регламентировало компетенцию уездных полицейских чиновников, порядок их взаимодействия с вышестоящим начальством, что должно было гарантировать соблюдение законности. Кроме того, российское правительство систематически разрабатывало новое законодательство для национальных окраин. В связи с отдаленностью некоторых регионов и сложностью местных условий генерал-губернаторам, гражданским и военным губернаторам, областным, окружным и другим начальникам предоставлялось право разрабатывать (на основе российских законов) положения, наставления и инструкции для местной полиции, что позволяло своевременно реагировать на изменение обстановки, особенно на Кавказе. В правительстве такое расширение компетенции (делегированное правотворчество) считали целесообразным, ибо слабый контроль и недостаточное правовое обеспечение порождали произвол со стороны полицейских органов, который таил в себе большую опасность: мог создавать угрозу конфронтации полицейских подразделений с местным населением и вызывать ответные вспышки насилия.

Теперь коснемся вопроса об учреждении и развитии полиции в Сибири. Еще Екатерина II намеревалась дать Сибири «особенное образование». Практические шаги в этом направлении были сделаны уже при Александре I. После изучения положения дел на месте было признано нужным создать единое для всей Сибири генерал-губернаторство.

Одной из первоочередных задач, как отмечал министр внутренних дел В. П. Кочубей, являлась реализация давно осознаваемой потребности, «чтоб состав полицейского и судебного управления <���…> более приспособить» к специфике Сибирского края.

В инструкции 1803 г. [415]прямо говорилось, что «Учреждений для управления губерний…» недостаточно для окраинных областей империи. Первый сибирский генерал-губернатор И. О. Селифонтов полагал, что основной мерой для исправления недостатков управления является укрепление земской полиции. Император склонялся к такому же мнению: население Сибири имеет «более нужды в простом полицейском надзоре, нежели в судебных установлениях».

Естественно, такие подходы не ориентировали на глубокие преобразования всей системы управления краем. С мертвой точки дело сдвинулось после назначения в 1819 г. генерал-губернатором Сибири М. М. Сперанского, который был направлен туда в связи с небывалыми масштабами злоупотреблений чиновников на всех уровнях управления. Для разработки основ реформы и проведения ее в жизнь был образован Первый Сибирский комитет, действовавший с 28 июля 1821 г. по 9 января 1838 г. Комитет внес существенный вклад в разработку правовых основ управления Сибирью. В короткий срок были разработаны и приняты «Учреждение для управления сибирских губерний», уставы об управлении «инородцами» и «киргизами», о ссыльных, об этапах, о сухопутных сообщениях, о городских казаках, положения и правила о земских повинностях.

Почти в каждом из нормативных правовых актов отражалась специфика отправления полицейских функций. Так, «Положение о туземном управлении в Сибири» (22 июня 1822 г.) в целях максимально возможного учета местных обычаев народностей, ведущих кочевой образ жизни, учредило так называемые инородческие управы, избиравшиеся из местной знати. В числе прочих, они исполняли полицейские обязанности. Инородческие управы подчинялись земской полиции. В «Положении…» указывалось, что земская полиция обязана уважать туземные обычаи и не вмешиваться без нужды в повседневную жизнь коренного населения Сибири.

Некоторые отличия имелись и в организации земской и сельской полиции. В каждой сибирской волости крестьяне выбирали сельский приказ, являвшийся полицейским и финансовым органом. Возглавлялся он волостным головой. Под его руководством действовали двое старшин — приказный (по полицейским делам) и казенный (по податям), а также писарь. На низшем уровне полицейской иерархии, как и в европейской России, находились избиравшиеся крестьянами сотские и десятские.

После произведенного в 1851 г. инспектирования Сибири был образован Второй Сибирский комитет. Собранный им обширнейший материал обсуждался несколько лет. Хотя в 1856 г. Комитет поддержал мнение министра внутренних дел о недостаточности частных изменений начал управления Сибирью 1822 г., комплексного решения проблемы дано не было. Изменения системы полицейских органов следовали вслед за преобразованием административно-территориального деления Сибири. В середине XIX в. области и губернии, входившие в состав генерал-губернаторства, делились на округа. Во главе окружных управлений стояли исправники и их помощники. Округ разделялся на участки, которыми заведовали земские заседатели. Они наблюдали за волостными и сельскими управлениями, выполняли полицейские функции, вели следствие и дознание. В 90-е гг. XIX столетия заседателей сменили приставы.

В 1897 г. в Сибири были учреждены должности крестьянских начальников (аналог земских начальников европейской России), которые наделялись полицейско-судебными полномочиями.

Поскольку Сибирь была столь обширна, а входившие в нее административные единицы столь непохожи друг на друга, даже внутри генерал-губернаторства существовали различия в управлении, в том числе в отправлении полицейских обязанностей. К примеру, входившим в состав Енисейской губернии Туруханским краем руководил отдельный пристав, который объединял все отрасли административной власти — полицейскую, земскую, почтовую, городскую и военную [416].

Возможность создания оптимальной системы управления Сибирью (полицией в том числе), потребность в которой осознавалась на всех уровнях, многими современниками связывалась с необходимостью коренного изменения пенитенциарной политики правительства, точнее — с прекращением использования Сибири в качестве тюрьмы под открытым небом, с избавлением от роли «каторжного места». Составлявшие немногим более 5 % населения ссыльные (а среди них подавляющее большинство — до 97–98 % — были уголовники) оказывали серьезное влияние на «правопослушное» поведение и нравственность сибиряков.