Александр Борисов - Три века российской полиции

Ночной сторож времен Екатерины Великой

Вместе с тем в «Наказе Главной полиции» просматривается и неизбежное противоречие, тесно связанное с реалиями того времени. С одной стороны, Екатерина заявляла о равенстве всех перед законом, подчеркивая, что «полиция властна над всеми, не исключая никого, какого бы звания он ни был», но с другой — допускала, что с подданными из дворян и «среднего рода людей» (к ним относились купцы и ремесленники, те, кто занимался науками, мелкие чиновники, мещане и др.) надо обходиться иначе, чем с простым народом. Более того, утверждалось, что «знатные разумеются сами по себе помощниками полиции». Однако последнее можно рассматривать и в положительном контексте — Екатерине удалось привлечь дворян на службу в полицию.

Возлагая большие надежды на возможности государственного аппарата в реформировании России, Екатерина специально подчеркивала, что начальники полиции и их помощники должны были быть «освобождены от всякого недостатку» (в материальном смысле), дабы могли избежать того, «что может повредить чистоте их совести». Идея привлечения на службу в полицию людей состоятельных и, более того, обеспечения их достойным жалованьем рассматривалась как способ укрепления авторитета полиции, гарантия неподкупности ее руководителей.

В целом «Наказ…» носил декларативный характер. Но обсуждение этого документа депутатами Уложенной комиссии, которые съехались со всей России, позволило императрице сделать определенные выводы о состоянии полиции в стране. Она убедилась в том, что необходимость реформирования полиции подтверждается сведениями, поступающими из разных губерний и городов.

Полицейскую реформу Екатерина начала постепенно, «снизу» — с создания сельской полиции. В конце 1774 г. в деревнях и селах были введены должности сотских и десятских, по сути выполняющих обязанности полицейских. Императрица сама написала «Инструкцию сотскому со товарищи», которую сотские и десятские должны были знать наизусть. (Тем, кто не владел грамотой, инструкцию, как правило, читали священники.)

Сотские и десятские избирались на сельских сходах, причем не только из государственных крестьян, которые считались лично свободными, но и из крепостных. После принятия присяги сотскими и десятскими из крепостных помещики не имели права привлекать их к другим работам. По истечении срока полномочий эти люди возвращались к своему хозяину, но если они успешно справлялись со своими обязанностями, их могли избрать на новый срок.

Сотские и десятские отвечали за общественный порядок, должны были принимать меры по предотвращению и пресечению преступлений, следили за противопожарной безопасностью, осуществляли санитарный надзор, выполняли различные поручения местной власти.

Вряд ли сотские и десятские — по большей части неграмотные крестьяне — могли эффективно выполнять возложенные на них многочисленные полицейские обязанности. Важно, однако, что власть создала низшее звено полицейской системы в самой мелкой административной единице — деревне и только после этого приступила к реформированию в масштабах страны.

Одной из причин, ускорившей проведение реформы, стало знаменитое восстание под руководством Емельяна Пугачева. Вспыхнувшее осенью 1773 г. в степях Заволжья и охватившее огромную территорию, оно показало, к чему может привести слабость местных органов власти и отсутствие в стране действенной системы полицейских учреждений. (Восстание удалось подавить только к концу 1774 г.)

В 1775 г. Екатерина II издала манифест, получивший название «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Работа над этим документом длилась несколько лет, и он переписывался шесть раз (собственноручно Екатериной или под ее диктовку). Согласно манифесту, вместо 25 имеющихся губерний Россия была поделена на 41 губернию, каждая из которых делилась на уезды. (К концу царствования Екатерины в стране насчитывалось уже 50 губерний и 493 уезда.) Создание новых административных единиц происходило с учетом количества населения (300–400 тысяч человек в каждой губернии), наличия жизненно важных ресурсов и даже числа дворян, способных занять руководящие должности. Национально-исторические особенности состава населения, проживавшего на территориях новых губерний, не учитывались.

П. В. Лопухин, с. — петербургский обер-полицеймейстер, 1782 г.

Унификация административно-территориального деления, перераспределение властных полномочий между центральными и местными органами управления в пользу последних способствовали развитию Российской империи как унитарного государства, проявившего свою жизнеспособность и устойчивость в бурных событиях XVIII–XIX вв.

Вследствие реформы многие города получили более высокий статус губернских и уездных центров. На службу в губернские и уездные администрации активно привлекалось местное дворянство. Разветвленный чиновничий аппарат во многом способствовал оживлению экономической, социальной и культурной жизни российской провинции.

Существенное значение для жизни губерний должно было иметь создание новых органов полиции. Екатерина II отказалась от централизованного управления полицией. Главная полицеймейстерская канцелярия была упразднена. Руководство полицией передавалось в ведение губернаторов. Подобное решение было принято с учетом мнения членов специальной подкомиссии, созданной для рассмотрения вопросов охраны правопорядка и борьбы с преступностью в составе Уложенной комиссии.

Известно, что во время подготовки «Учреждений для управления губерний…» Екатерина II внимательно читала знаменитую книгу Уильяма Блэкстона «Комментарий к английским законам», в которой подробно рассматривалась система государственного управления. Высоко оценивая этот труд, она в то же время отмечала: «Я не делаю ничего из написанного в его книге, для меня это пряжа, которую я разматываю по-своему».

При создании полицейских учреждений императрица учла не только интересы государства, но и сословные интересы дворянства. В каждом уезде был создан нижний земский суд — выборный коллегиальный орган. Он состоял из дворян, выразивших желание служить в полиции и рекомендованных собранием уездного дворянства. Это же собрание определяло кандидата на должность руководителя уездной полиции — земского исправника, называвшегося также «капитан-исправник» (по Табели о рангах должность земского исправника числилась в девятом классе и соответствовала званию капитана армейской пехоты; в гражданской службе эта должность соответствовала званию титулярного советника).