Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

В литературе встречаются различные предложения по поддержке участия субъектов малого и среднего предпринимательства в государственных (муниципальных) закупках: путем предоставления авансов, складских помещений или денежных средств для их аренды, преимущественного кредитования из государственных и муниципальных средств и др. [422]Предлагается также предоставить этим субъектам возможность использования в качестве способа обеспечения исполнения контракта залог принадлежащего им движимого и недвижимого имущества. [423]

Подводя итог вышесказанному, хотелось бы отметить следующее.

С одной стороны, очевиден весьма либеральный подход законодателя к определению круга субъектов, вступающих с государственным (муниципальным) заказчиком в отношения по размещению и исполнению государственных (муниципальных) заказов [424]. Закон № 94-ФЗ содержит закрытый перечень требований, обязательных и возможных к предъявлению к участникам размещения заказа. К тому же указанные требования вовсе не применяются при некоторых способах размещения заказов (у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах), что свидетельствует о недостаточно высокой степени защищенности имущественных интересов публично-правовых образований (от лица которых выступают государственные и муниципальные заказчики) в закупочном процессе. В связи с этим представляется необходимым установить минимальные квалификационные требования ко всем поставщикам продукции для государственных и муниципальных нужд вне зависимости от способа размещения заказов.

С другой стороны, Законом № 94-ФЗ не предусмотрена возможность множественности субъектов на стороне участника размещения заказа (поставщика), за исключением одного специфического случая (совместное создание гражданами произведения литературы или искусства, исполнения, ч. 4 ст. 31.4 Закона № 94-ФЗ). Отсутствие признания правосубъектности за простыми товариществами (в том числе консорциумами) зачастую не позволяет своевременно «включать» выработанные в международной и зарубежной хозяйственной практике механизмы конкуренции, а значит, не обеспечивает максимальной эффективности расходования бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования при размещении государственных (муниципальных) заказов.

Таким образом, следует законодательно признать правосубъектность за простыми товариществами (в том числе консорциумами) в отношениях по размещению и исполнению государственных и муниципальных заказов.

Необходимо реализовать комплекс мер, направленных на повышение эффективности института реестра недобросовестных поставщиков: сократить сроки пополнения информации в реестре недобросовестных поставщиков; установить запрет на участие в закупках субъектов, включенных в реестр недобросовестных поставщиков, а также их аффилированных лиц вне зависимости от того, включено это требование в документацию о закупках или нет; рассмотреть вопрос о введении в России реестра добросовестных поставщиков с разделением указанных в нем хозяйствующих субъектов на категории в зависимости от качества, частоты и объема реализуемых ими публичных заказов.

Следует обратить внимание на необходимость совершенствования (прежде всего унификации) понятийных аппаратов Закона № 94-ФЗ и иных специальных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов, поскольку при обозначении фигуры участника размещения заказа (поставщика) Закон № 94-ФЗ и иные специальные федеральные законы употребляют разные термины («участник размещения заказа», «поставщик», «исполнитель», «подрядчик», «претендент», «товаропроизводитель» и др.).

На систему государственных и муниципальных закупок в России, как и в других странах, оказывают воздействие в той или иной степени все государственные органы. Более того, с известной долей условности можно утверждать, что каждый гражданин России, вообще любое лицо (физическое или юридическое) оказывает то или иное воздействие на экономику страны, и в частности, на ее систему закупок. Однако это не может служить поводом для рассмотрения в рамках настоящей работы правового статуса указанных субъектов или правового положения всех государственных и муниципальных органов. Следуя указанной логике, можно прийти к выводам, не имеющим какой-либо теоретической или практической пользы. [425]

В связи с этим в рамках настоящей работы представляется необходимым рассмотрение компетенции государственных органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов . [426]

В литературе выделяют несколько видов такого контроля: по времени проведения контрольных мероприятий (предварительный, оперативный и последующий контроль); по принадлежности проверяющего органа или подразделения к объекту проверки (внешний и внутренний контроль); по направлениям и предмету проверки (целевое и эффективное расходование средств, соблюдение требований законодательства, инструкций и др.) [427]. Внутренний контроль осуществляется самими заказчиками, внешний – контролирующими органами. Последующий контроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок [428]. Предварительный – путем мониторинга закупочной деятельности заказчика через Интернет, согласования некоторых действий заказчика с компетентными органами и т. д.

В развитых зарубежных странах, имеющих законодательно установленную систему размещения заказов для публичных нужд, сформировались две основные системы государственных органов, уполномоченных на осуществление контроля за закупками.

В одних странах контроль за системой закупок возложен на специально созданные для этого органы .

В Азербайджане, Казахстане и Киргизии, например, эти государственные органы осуществляют одновременно функции организации и контроля за государственными закупками. В Казахстане функционирует Комитет финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов, в Азербайджане – Государственное агентство по закупкам Азербайджанской Республики, в Киргизии – Государственное агентство по государственным закупкам и материальным резервам при Правительстве Кыргызской Республики, возглавляемое премьер-министром республики. [429]

В США общую координацию деятельности в области государственных закупок осуществляет Управление федеральной закупочной политики (Offi ce of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета. В 1988 г. оно было преобразовано в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти. [430]