Владимир Гельман - Авторитарная Россия: Бегство от свободы, или Почему у нас не приживается демократия

Несмотря на то, что политическая среда 2000-х годов была крайне благоприятной для строительства авторитарного режима в силу начавшейся рецентрализации российского государства, быстрого экономического роста и концентрации контроля над важнейшими экономическими активами в руках связанных с Кремлем чиновников и бизнесменов, успешная реализация этой стратегии требовала не только организационных усилий, но и политической, и институциональной инженерии. Кремль должен был не просто исключить нелояльность подчиненных акторов посредством временного и тактического «картельного соглашения», но обеспечить их полномасштабную кооптацию, интегрировав всех значимых акторов в состав единого централизованного механизма политического управления, координируемого президентской администрацией.

«Навязанный консенсус», достигнутый Путиным в начале 2000-х годов, служил хотя и необходимым, но явно недостаточным условием для решения этой задачи, актуальность которой стала особенно значима для Кремля после волны «цветных революций» 2003–2005 годов, которая вызвала у российских правящих групп страхи перед повторением такого развития событий и в России (эти страхи, впрочем, были, да и по сей день остаются явно необоснованными).

Стратегия российских властей по строительству авторитаризма включала в себя три компонента:

кооптация в единый общероссийский «эшелон» локальных «политических машин», контролируемых главами исполнительной власти регионов и муниципалитетов227;

выстраивание подконтрольной Кремлю манипулятивной партийной системы, призванной обеспечить лояльность элит и масс существующему политическому режиму независимо от его эффективности;

возврат связанным с Кремлем лицам «командных высот» в экономике, призванный, с одной стороны, максимизировать извлечение ренты чиновниками, а с другой — затруднить, если не полностью исключить возможности альтернативной координации реальной и/или потенциальной политической оппозиции.

Предпринятые в начале 2000-х годов изменения взаимоотношений Центра и регионов, получившие в российском политическом жаргоне название «федеральная реформа», помогли восстановить контроль Кремля над региональными элитами. Но их результаты были недостаточными для решения политических задач авторитарного строительства. Кремль смог восстановить административный потенциал российского государства на основе укрепления рычагов контроля над регионами, повысить эффективность управления, сузить ресурсные базы региональных элит и открыть прежде закрытые региональные рынки, которые вскоре оказались захвачены общероссийскими компаниями, рецентрализовать бюджетно-финансовые потоки с помощью реформы налогового законодательства. Благодаря этим мерам Центр мог успешно использовать «кнут» в отношении региональных элит, а благодаря экономическому росту — подкреплять его сладкими «пряниками».

Вместе с тем большинство глав исполнительной власти регионов (губернаторов) в начале 2000-х годов сохранили и даже упрочили свой политический контроль над регионами. Им удалось кооптировать и/или подавить многих автономных политических и экономических акторов. По данным Григория Голосова, в 1995–1999 годах действующие главы исполнительной власти регионов побеждали на региональных выборах в 45 из 88 регионов, а в 1999–2003 годах они сохранили свои посты на 59 из 88 региональных выборов, причем потерпели поражение лишь в 16 регионах, и еще в 13 выборах не принимали участие228. Таким образом, рецентрализация начала 2000-х годов, хотя и усилила позиции ряда региональных лидеров, но отнюдь не сделала их зависимыми от Кремля.

Неудивительно, что в ряде случаев, не имея шансов самостоятельно добиться контроля над политической и экономической ситуацией в регионах, Кремль прибегал к выборочному индивидуальному «торгу» с влиятельными главами регионов. Его исходом становилось либо сохранение статус-кво на уровне руководства регионом в обмен на требуемый Центру исход федеральных выборов (как произошло в 2003 году в Башкортостане), либо, напротив, уход неугодного Центру главы региона на высокий пост в Москву, после чего власть и/или собственность в регионе перераспределялись в пользу Кремля. Так произошло в Якутии, глава которой отказался от участия в выборах на новый срок в обмен на пост вице-спикера Совета Федерации. Вскоре после этого Центр добился избрания в Якутии своего кандидата на пост главы республики и восстановил контроль над ее алмазной отраслью, которая в 1990-е годы находилась под контролем якутских элит. По схожей схеме губернаторы Приморского края и Санкт-Петербурга перешли в ранг федеральных министров, покинув свои посты, а на их место пришли кандидаты, поддержанные на выборах Кремлем229.

Селективное применение санкций и индивидуальный «торг» позволяли Центру успешно добиваться желательных для него результатов, минимизируя при этом собственные издержки контроля. Эти меры в целом лежали в русле стратегии «диктатуры закона» (восстановления потенциала российского государства при отсутствии гарантий верховенства права), охватившей все сферы российской политики в 2000-е годы230, и политика рецентрализации здесь отнюдь не была исключением.

Помимо административных механизмов, Центр все активнее использовал политические партии для ослабления регионализма в политической жизни страны и обеспечения вертикальной интеграции всех политических процессов в регионах России под своим контролем. Принятый в 2001 году закон «О политических партиях» запретил регистрацию региональных партий, которые по большей части служили «политическими машинами» региональных элит. Начиная с 2003 года по инициативе президентской администрации на выборах региональных законодательных собраний была принудительно введена смешанная избирательная система, призванная закрепить влияние в регионах федеральных партий, и прежде всего главного орудия Кремля — «Единой России». Но этот шаг дал ограниченный эффект с точки зрения усиления контроля Центра над региональными лидерами.

Оказалось, что в 2003–2004 годах «Единая Россия» добивалась успехов на региональных выборах лишь там, где отделения этой партии сами находились под контролем губернаторов. Те же не имели стимулов «класть все яйца в одну корзину» и распределяли поддержку между разными партиями и блоками, которые были созданы находившимися под их контролем отделениями общенациональных партий. Реформа региональных избирательных систем, по словам Петра Панова, привела к тому, что авторитарные регионы становились еще более авторитарными, а конкурентные — еще более конкурентными231.

Таким образом, стимулирование партийной конкуренции расширяло набор политических альтернатив на региональном уровне, что в длительной перспективе могло бы способствовать подрыву губернаторских региональных «политических машин». Но такое развитие событий отнюдь не входило в планы Кремля, который был заинтересован прежде всего в усилении своей власти в ходе федеральных и региональных выборов. Добиться этого можно было лишь при интеграции региональных «политических машин» в состав общенациональной партийной системы.