Владимир Гельман - Авторитарная Россия: Бегство от свободы, или Почему у нас не приживается демократия

Логическим завершением политики рецентрализации стало решение об отказе от всеобщих выборов глав исполнительной власти регионов и о переходе к их де-факто назначениям, принятое осенью 2004 года. Таким способом Кремль смог минимизировать политическую неопределенность в регионах: на смену непредсказуемости исхода конкурентных выборов пришла иерархия контроля, которая предполагала навязывание новых «правил игры» во всех без исключения регионах Отмена губернаторских выборов повлекла за собой укрепление позиций «Единой России» в регионах. Свидетельством тому стало принятое осенью 2005 года решение о номинации кандидатов на посты глав регионов по предложению партий — победительниц региональных выборов. «Единая Россия» уже к 2007 году завоевала большинство практически во всех региональных законодательных собраниях.

На персональном уровне в отношениях Центра и регионов изменилось немногое: в большинстве регионов на посты глав исполнительной власти в 2005–2007 годах были назначены прежние руководители. Однако введение практики фактического назначения глав исполнительной власти регионов, по сути, означало новый раунд «торга» Центра с локальными лидерами. Он решал проблему взаимных обязательств элит, которая ранее препятствовала превращению «Единой России» в доминирующую партию во всех регионах страны. Новые правила задавали и новые стимулы к поведению региональных лидеров, вынуждая их быть лояльными «Единой России». У них не оставалось прежних возможностей для диверсификации политических инвестиций в различные партии и непартийные образования.

Поэтому не стоит удивляться, что на думских выборах 2007 года 65 из 85 глав исполнительной власти регионов вошли в список «Единой России», хотя еще на думских выборах 2003 года в список ЕР входило менее половины региональных лидеров. ЕР, в свою очередь, смогла сформировать большинство почти во всех региональных законодательных собраниях. К концу 2007 года, за отдельными исключениями, в регионах почти не осталось значимых политических альтернатив «Единой России».

В свою очередь, Центр готов был сохранять у власти прежних региональных лидеров лишь в обмен на их способность приносить Кремлю голоса избирателей232. На назначенных глав исполнительной власти была возложена полнота ответственности за положение дел на вверенной им территории и самое главное — за результаты выборов, которые стали главным фактором политического выживания глав регионов в 2005–2012 годах233. Способность контролировать субнациональный электоральный процесс любыми средствами, даже в ущерб эффективности регионального и местного управления, обеспечила сохранение у власти ранее назначенных Центром региональных лидеров и в ходе федеральных выборов 2007–2008 годов. Политический компромисс между главами регионов и Центром по принципу «монопольное сохранение власти в обмен на "правильные" результаты голосования» стал важнейшей составной частью российского политического режима. В итоге, за редкими исключениями, регионы России оказались полностью подчинены Кремлю политически, экономически и административно.

Другим направлением строительства авторитаризма стало переформатирование партийной системы. Хотя новая «партия власти» «Единая Россия» (ЕР) уже с момента своего создания обладала большинством мест в Думе234, этого было недостаточно для ее доминирования. На думских выборах 2003 года список ЕР получил лишь 37,6% голосов. Однако неявная коалиционная политика ЕР в одномандатных округах и последующие изменения думского регламента привели к формированию «сфабрикованного сверхбольшинства»: ЕР стала обладателем более чем двух третей думских мандатов235. Доминирование ЕР укрепилось, а любые возможные альтернативы ему в Думе утратили смысл. Как однажды высказался тогдашний председатель Думы и формальный руководитель ЕР Борис Грызлов, парламент — это «не место для дискуссий». В соответствии с замыслом Кремля, Дума в дальнейшем послушно одобряла почти все законопроекты, предложенные президентом и правительством России.

Начиная с 2003 года Кремль запустил новую волну институциональных изменений, которые были направлены на дальнейшее сужение поля межпартийной конкуренции. Барьер для прохождения партийных списков в Государственную Думу (и в большинство региональных законодательных собраний) был повышен с 5 до 7%. Также новая редакция закона о политических партиях резко ужесточила организационные требования и уровень членства при регистрации политических партий (50 000 членов), а ранее созданные партии должны были пройти перерегистрацию на новых условиях. Входной барьер на российском рынке партийной политики вырос настолько, что создать новые партии без согласия Кремля стало крайне затруднительным. Число партий, допущенных к думским выборам 2007 года, сократилось до 15 по сравнению с 46 на предыдущих выборах. Запрет на создание предвыборных блоков поставил крест на выживании малых партий.

Реформа избирательной системы на парламентских выборах (на смену смешанной системе пришло голосование за закрытые партийные списки) не только повысила дисциплину внутри ЕР и лояльность ее депутатов Кремлю236, но и позволила «партии власти» достичь электорального доминирования по итогам думских выборов 2007 года, когда список ЕР во главе с Путиным получил 64,3% голосов. Успеху ЕР способствовал не только высокий уровень массовой поддержки Путина (он являлся лидером списка партии), но и несправедливый характер выборов. По сути, ни одна иная партия не способна была представить значимую альтернативу «партии власти».

Большинство политических партий в мире создаются политиками для завоевания власти благодаря получению голосов избирателей на выборах. Генезис российских «партий власти» был совершенно иным. ЕР, как и ее предшественники, была создана высшими чиновниками для максимизации своего контроля над политическим процессом. Это различие определило основные характеристики российской «партии власти» в трех ключевых аспектах: организация, идеология и роль в управлении государством.

Партийная организация ЕР была построена по принципу «внешнего управления» со стороны Кремля. В то время как официальное руководство ЕР в основном отвечало за текущие дела, руководители президентской администрации выступали как ее внешние акционеры, контролирующие принятие стратегических решений и их исполнение. В этом «партию власти» следует уподобить фирме, чьи активы принадлежат не ее менеджерам, а более крупному многоотраслевому холдингу, нанимающему менеджеров и исполнителей и время от времени меняющему ее персонал. Например, накануне парламентских выборов 2007 года более трети бывших членов думской фракции ЕР (главным образом, депутаты-одномандатники, имевшие длительный опыт парламентской деятельности) не были включены в партийный список и утратили свои посты независимо от исхода голосования. «Внешнее управление» быстро превратило ЕР в высокодисциплинированную и централизованную организацию, вся деятельность которой строго регулировалась Кремлем.