Азамат Нурболатов - Административный процесс: понятие, сущность и виды. Общая часть. Учебное пособие

В действительности «разброс» взглядов по этому вопросу намного шире, а дискуссии по поводу границ «административного процесса» вышли далеко за пределы обеих концепций, сложившихся еще в советский период. Между тем, для более глубокого уяснения затрагиваемого вопроса, нам тоже придется пересказать их.

Согласно концепции «широкой» трактовки «административного процесса», под ним понимается «урегулированная административно-процессуальными нормами организационно-процедурная деятельность органов государственного управления по принятию нормативных управленческих актов и применению норм материального права» 2 2 Застрожная О. К . Советский административный процесс: Учеб. пособ. – Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. – С. 27. . Согласно такому пониманию административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта до наложения административных взысканий). Соответствующее мнение разделяют: Д. Н. Бахрах, Е. В. Додин, В. А. Лория, А. Е. Лунев, Г. И. Петров, Ю. М. Козлов, B. Д. Сорокин и другие ученые.

В противовес этой точке зрения, отдельные ученые под «административным процессом» понимают, прежде всего, юрисдикционную деятельность органов государственного управления, которая охватывает применение мер административного принуждения, разбор жалоб и заявлений граждан, применение мер дисциплинарной ответственности в административном порядке. Тогда как управленческие процедуры, по мнению представителей данного течения, относятся к нормам материального, а не процессуального права. Это «узкое», юрисдикционное понимание административного процесса. Например, Салищева Н. Г. отмечает, что административный процесс в правовом смысле – это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции 3 3 Салищева Н. Г . Административный процесс в СССР. – М.: Юрид. лит., 1964. – С. 16. . Концепция «узкого» понимания административного процесса находит отражение в работах многих видных ученых: A. А. Демина, М. И. Еропкина, А. П. Клюшниченко, Д. М. Овсянко, М. И. Пискотина и др.

Здесь следует заметить, что корень проблемы между двумя подходами заключается в самом понимании процессуального права вообще. Одни ученые процессуальное право связывают лишь с охранительными правоотношениями, возникающими вследствие нарушения материальных норм, и с вытекающей отсюда необходимостью юридических санкций. Другие не склонны сужать метод правового регулирования процессуального права, и справедливо полагают, что процессуальная форма присуща всякой деятельности, связанной с реализацией правовых норм, как диспозиции, так и санкции.

Действительно, процесс есть форма жизни закона. Это «учебническое» правило 4 4 Смотрите любой учебник по теории государства и права. . Устанавливая правовые нормы, государство одновременно определяет формы их осуществления, тем самым регулируя деятельность соответствующих субъектов по применению и исполнению этих норм. Вне этих форм задача правового регулирования общественных отношений не могла бы быть выполнена.

Отсюда и различают процесс в узком смысле слова, связывая его с деятельностью органов управления по применению санкций в процессе рассмотрения конкретных дел, и процесс в широком смысле, связывая его в целом с исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов.

Вместе с тем, следует иметь в виду, что эти два подхода сложились в советский период и в значительной степени носят отпечаток того времени, и поэтому в современных условиях должны восприниматься критически.

Во-первых,исследователи, справедливо отмечая, что административный процесс – это средство реализации материально-правовых норм административного права 5 5 Процесс от латинского «processus» означает продвижение, ход какого-либо явления, последовательную смену состояний, стадий развития, либо совокупность последовательных действий для достижения определенного результата (См. Словарь иностранных слов. – 14-е изд, испр. – М.: Русский язык, 1987. – С. 407). , допускают существенную ошибку, давая определение «административного процесса» через управленческую (исполнительно-распорядительную) деятельность исполнительных органов государственной власти , тем самым ограничивая круг субъектов административного процесса.

Между тем не секрет, что в условиях тоталитарного государства административное право подверглось деформации. И как пример этим тенденциям, административное право рассматривалось в контексте права администрации. На самом деле, административное право – это отрасль, которая упорядочивает публичную администрацию и ее отношения с частными лицами 6 6 Традиционно в литературе административное право связывают исключительно с деятельностью исполнительной власти. (См., например: Таранов А. А. Административное право Республики Казахстан. Часть общая: Алматы, «Жеті Жарғы», 1996. С. 31.; Агапов А. Б . Федеральное административное право России: Курс лекций. М.: Юристъ, 1997. С. 22—23.; Алёхин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М . Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, 1996. С.31.; Бахрах Д. Н . Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 1—3.; Козлов Ю. М . Предмет советского административного права. М., 1967. С. 5—6.; Овсянко Д. М . Административное право: Учебное пособие. М.: Юристъ, 1997. С. 7.). . Тогда как к публичной администрации относятся помимо исполнительной власти и местное самоуправление 7 7 Сегодня в Казахстане местное самоуправление находится на этапе своего становления. .

И это еще не все. Здесь также необходимо учитывать, что на практике государственные функции могут выполняться и организациями, не являющимися государственными органами и органами местного самоуправления (ярким примером могут служить центры недвижимости). Опыт показывает, что государству никак не удается добиться выполнения государственных функций только государственными органами, в связи с чем для реализации публичных интересов государства создаются организационные структуры типа социально-предпринимательских корпораций, национальных холдингов.

Во-вторых,не проводится различие между управленческим и административным процессом. Более того, если проанализировать их определения, которые даются в учебниках, то мы придем к выводу, что эти два понятия тождественны. Так, в учебниках по административному праву, по которым учатся будущие юристы, говорится что «Исполнительно-распорядительная (управленческая) деятельность подразумевает: а) деятельность по исполнению законов; б) деятельность, заключающаяся в текущем распорядительстве различными объектами и людьми, что связано с изданием обязательных для них подзаконных актов» 8 8 См., например: Ибрагимов Х. Ю . Административное право Республики Казахстан. Учебное пособие. Общая часть. – Алматы, Данекер, 2000, – С. 9—10. . Здесь необходимо сделать небольшое пояснение. Дело в том, что на практике исполнение законов добиваются либо строгим следованием соответствующим правилам должного поведения, предполагаемых диспозицией (то есть то, что мы называем правоприменительной деятельностью ), либо реализацией санкций в случаях отклонения от нормы (то, что мы называем правоохранительной деятельностью ). Поэтому в теории просматривается дуалистическая тенденция, точнее тенденция двойственной характеристики исполнительной власти – административная власть рассматривается через призму правоприменительной и правоохранительной деятельности. И тогда, суммируя все вышесказанное, мы получим, что управленческий процесс представляет собой совокупность административных процедур, определяющих порядок деятельности органов исполнительной власти по разрешению административных дел (как конфликтных, так и неконфликтных (бесспорных)) и изданию нормативно-правовых актов.