Азамат Нурболатов - Административный процесс: понятие, сущность и виды. Общая часть. Учебное пособие

Мы согласны, что административное судопроизводство – это форма судопроизводства, осуществляемая только судебными органами. Но не согласны с тем, что административное судопроизводство не должно быть частью административного процесса. Следуя такой логике, то и уголовное судопроизводство не должно быть частью уголовного процесса. Но ведь, уголовный процесс помимо уголовного судопроизводства, который предусматривает порядок рассмотрения уголовных дел судами , охватывает и досудебный порядок, субъектами которых могут быть и иные государственные органы, осуществляющие уголовное преследование.

Поэтому, на наш взгляд, с точки зрения формальной логики наиболее оптимальным следует признать подход, рассматривающий административное судопроизводство как вид административного процесса .

При этом понятие «административный процесс» следует рассматривать как более широкое по сравнению с понятием «административное судопроизводство» и соотносить его с понятием «административная юстиция» поскольку оно характеризует не только порядок деятельности суда по разрешению административных дел, но и юрисдикционную (конфликторазрешающую) деятельность квазисудебных и административных органов.

Вместе с тем, юрисдикция не является определяющим содержание административного процесса признаком. Целью административного процесса является реализация правомерного применения норм материального административного права (неюрисдикционная деятельность) и как следствие – повышение эффективности деятельности публичной администрации. Тем не менее процессуальные элементы присущи и ей. Оба эти варианта сближает то, что своим результатом они имеют издание индивидуальных актов, с помощью которых материальные административно-правовые нормы применяются к конкретным обстоятельствам либо к лицам. На практике нормы материального права в сфере государственного управления не могут быть реализованы путем простого соблюдения законов, исполнения или использования субъективных прав. У административно-властного субъекта возникает реальная потребность в издании (принятии) индивидуального акта, с помощью которого норма права (самых различных отраслей и институтов – гражданского, таможенного) адаптируется к конкретному жизненному факту (случаю). Происходит разрешение разнообразных индивидуальных дел, возникающих по тем или иным причинам и по той или иной инициативе в сфере государственного управления. От характера дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) правовых норм. А это, в конечном счете, означает, что административный процесс – совокупность действий, имеющих целью реализацию материальных административно-правовых и иных норм посредством административной деятельности, связанной с принятием индивидуальных актов и разрешением конкретных вопросов и деликтов.

Здесь следует обратить особое внимание на категорию «индивидуальный акт». В доктрине и законодательстве стран постсоветсткого пространства для обозначения исключительно индивидуальных актов публичной администрации (но не нормативных) в качестве синонимов применяются также категории: «индивидуальный правовой акт», «административный акт», «нормативный административно-правовой акт»(например, Грузия), «нормативный управленческий акт»и т.д., что вызывает дискуссии. Не вдаваясь в споры со всеми авторами, замечу, что все эти определения сущности терминов достаточно условны и зависят зачастую только от убеждений авторов и законодателей. Тем не менее казахстанский законодатель для обозначения индивидуальных актов в сфере управленческой деятельности использует конструкцию «правовой акт».

Так, согласно статье 4 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27.11.2000 г. №107-ΙΙ, государственные органы и должностные лица при осуществлении государственных функций и должностных полномочий принимают решения путем издания правовых актов.Правовой акт государственных органов относится к актам индивидуального применения, является письменным официальным документом установленной формы и:

1) рассчитан на одноразовое либо иное ограниченное применение;

2) (или) распространяется на определенное лицо либо иной определенный круг лиц в рамках законодательно регламентированной ситуации;

3) (или) устанавливает, изменяет, прекращает или приостанавливает права и обязанности определенного лица или иного ограниченного круга лиц.

При этом важно иметь в виду, что согласно части 3 статьи 4 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах», правовые акты индивидуального применения не входят в законодательство Республики Казахстан и не относятся к нормативным правовым актам.

Индивидуальные акты публичной администрации или «правовые акты» принимаются в форме решения, распоряжения, а юрисдикционным актом по конкретному административному делу будет постановление (по делам об административных правонарушениях) либо приказ (по дисциплинарным проступкам).

Таким образом, при формулировании понятия административного процесса необходимо иметь ввиду, что административный процесс обеспечивает правовую реализацию материальных норм административного права (а в ряде случаев – и норм иных отраслей права) и возможность обжалования неправомерного решения, принятого властным субъектом управления.

При формулировании понятия административного процесса необходимо также отметить, что в него включается также порядок осуществления правотворческой деятельности органами государственного управления. Как правовая форма управленческой деятельности правотворчество в значительной части регулируется административно-правовыми материальными нормами, которые устанавливают компетенцию органов управления в сфере издания актов, иерархию правовых актов управления. Однако порядок подготовки, принятия, опубликования акта носит характер юридической процедуры и должен быть урегулирован административно-процессуальными нормами.

Вместе с тем, некоторые специалисты не склонны относить ведомственное нормотворчество к административному процессу, полагая, что это противоречит принципу разделения властей, согласно которому принятие правовых норм (т.е. издание нормативных актов) – это прерогатива законодательной власти, а не исполнительной (административной).

Действительно, национальная правовая доктрина Республики Казахстан содержит основополагающие идеи, согласно которым важнейшие общественные отношения, в том числе касающиеся правосубъектности и ответственности физических и юридических лиц, регулируются только нормативно-правовыми актами, имеющими силу закона. Правомочность издавать такие акты имеют Парламент и Президент (указы, имеющие силу закона, – п. 2 ст. 61 и законы – подпункт 4 ст. 53 Конституции РК). Президент и Парламент, выступая от имени народа и государства (п. 3 ст. 3 Конституции РК), опираются в своих решениях на единственный источник государственной власти – народ. Следовательно, законодателем сформирована государственная воля и воплощена в нормах законов и указов, имеющих силу закона. А задача исполнительной власти – обеспечить исполнение этой воли и законов.