Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Управление в рамках Европейского союза, по словам М. Тэтчер, — «смесь авторитаризма, бюрократии и интервенционизма, с одной стороны, и соглашательства, отсутствия стимулов и неэффективности — с другой. Европейский союз вечно полон всяких планов, программ и проектов. Результат по большей части — неэффективная мешанина» [23] Тэтчер М. Искусство управления государством: Стратегии для меняющегося мира / Пер. с англ. — 3-е изд. — М.: Альпина Паблишер, 2012. — С. 372. .

Аналогичные проблемы характерны и для крупных коммерческих организаций. По словам руководителя W. L. Gore & Associates Терри Келли, когда численность персонала достигает 250–300 человек, кардинально меняется организационная динамика: чувство собственности, вовлеченность в процесс принятия решений, ощущение того, что от рядового сотрудника что-то зависит в компании, — все это начинает терять свою силу [24] Цит. по: Хэмел Г. Манифест лидера. Что действительно важно сейчас / Пер. с англ. Э. Кондуковой, Н. Яцюк. — М.: Манн, Иванов и Фербер; Эксмо, 2013. — С. 226. . В большинстве же госорганов численность только центральных аппаратов превышает 300 человек, а во многих — кратно больше.

Масштаб организации сильно влияет на организационную культуру. Чем больше структура, тем формальнее коммуникации между сотрудниками и подразделениями. Этот фактор объективен, но не на 100 % определяет культуру. Доводилось встречать госорганы, в которых коммуникации гораздо более свободные и открытые, чем в кратно меньших структурах. Это обусловлено влиянием субъективного фактора — стиля управления руководителя и его команды. Даже в небольших подразделениях может культивироваться жесткая иерархия и недоступность руководителя. И напротив, в более крупных руководство может создавать атмосферу открытости и неформального взаимодействия.

Впрочем, есть ряд черт, которые характерны для современной организационной культуры в госорганах в целом. Они обусловлены прежде всего сложившимися управленческими подходами. Какие это черты?

Несмотря на то что слово «системность» очень популярно на госслужбе, системный подход не часто реализуется на практике. Распространен культ действия, когда активность, генерирование инициатив является главным показателем мотивации и профессионализма руководителя. Поэтому аналитический проактивный подход часто подменяется поверхностным реактивным.

Как превосходно сказал герой сериала о британской бюрократии Хампфри Эплби, «We don’t measure our success by results, but by activity. And the activity is considerable» [25] Lynn J., Jay A. The Complete Yes Minister. — India Book House in Association with BBC Books, 1989. — P. 193. («Мы измеряем нашу работу не результатом, а активностью. А активность у нас значительная»). Целью становится не решение проблем, а быстрый доклад руководству о принятых мерах, что только загоняет проблемы вглубь. При этом ресурсы отвлекаются на второстепенные задачи — борьбу не с причинами, а с последствиями.

Ярким выражением активности является склонность к авралам. Регулярная мобилизация вообще исторически характерна для российской системы управления [26] Прохоров А. П. Русская модель управления. — М.: Эксмо, 2006. — С. 82. . Также для нее характерно превознесение героизма при решении сложных ситуаций. При этом забывается, что возникновение таких ситуаций — всегда следствие управленческих ошибок: неграмотного планирования, делегирования, выстраивания процессов. Следовательно, проявления героизма должны побуждать не столько к восхищению подвигом, сколько к поиску причин создавшейся ситуации.

Как и большинство проблем, связанных с организационной культурой, подмена системности активностью заложена в мышлении руководителей. Следовательно, простого решения быть не может. Чтобы перестать оценивать подчиненных по активности, руководитель должен сам прекратить считать ее достоинством. Более того, он должен овладеть навыком системного решения проблем и привить его сотрудникам. Все это подразумевает серьезное обучение или замену ключевых лиц, в том числе иногда — самого руководителя.

Зачастую руководители не фокусируются на организации исполнения, то есть качественном планировании, делегировании и контроле. Не занимаются лично развитием системы управления — выстраиванием и описанием процессов. Вместо этого предпочитают визионерство, формируя экспертное видение. Высказывают свою позицию, а не перестраивают систему в соответствии с ней. В лучшем случае фокусируются на принятии стратегических решений.

Чаще всего это проявляется в риторике, начинающейся со слов «нам надо», «необходимо», «следует». Звучит она не только на конференциях, но и на совещаниях, в беседах с подчиненными. Задачи при этом формулируются абстрактно, в форме, больше похожей на пожелания, а не на алгоритм исполнения. Не говорится, кто, что именно и когда должен сделать. Как следствие, в ряде случаев задачи изначально оторваны от реальности.

Одновременно руководители редко видят себя частью решения проблем. Многие просто транслируют поручения вниз по иерархии, после чего ожидают отчета о результатах. Под организацией исполнения понимается формальное утверждение поручения или плана, подготовленного подчиненными. Не считают своей эту функцию управления даже руководители среднего и нижнего звеньев. Создание системы, предотвращающей возникновение проблем, подменяется их ситуативным решением.

Однако руководитель — не преподаватель и не писатель. Он должен не только рассказывать, как надо работать, но и добиваться реализации своих идей. Следует четко разграничивать полномочия между уровнями управления, чтобы каждый понимал свою роль и ответственность в системе.

Верхний уровень должен заниматься общей архитектурой системы управления и выстраиванием ключевых процессов. Иными словами, не принимая лично текущих решений, устанавливать порядок и критерии их принятия на нижестоящих уровнях. Сам же он должен вырабатывать только стратегические решения, имеющие долгосрочные последствия.

Средний уровень выстраивает систему управления в своем подразделении и процессы соответствующего масштаба, принимает решения по ключевым текущим вопросам. Также он устанавливает порядок и критерии оценки оперативного управления.

Нижний уровень занимается преимущественно оперативным управлением и решением текущих вопросов в рамках выстроенных процессов.

При этом участие верхнего уровня в решении преимущественно стратегических вопросов не избавляет его от необходимости организовывать исполнение. Напротив: чтобы глобальные замыслы не остались на бумаге, высшее руководство обязано на порядок лучше подчиненных планировать, делегировать и контролировать. Организация исполнения, или execution, как это называют в западном менеджменте, — как раз тот элемент, которого обычно не хватает, чтобы превратить правильные слова в правильные действия.