Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Потенциальные конфликты возможны не только при проектировании процессов, но и при оперативном управлении ими. В первую очередь возникает двойная подчиненность участников. С одной стороны, они работают в рамках процесса и должны подчиняться его руководителю, а с другой — функционально подчиняются начальнику своего подразделения. Последний обладает большей властью, поскольку решает кадровые вопросы. Загрузив подчиненного своими задачами, он может поставить процесс под угрозу.

Четкое построение процесса минимизирует такие ситуации, но исключить не может. Решать их позволяет следующая модель, доказавшая свою эффективность в практике госорганов. В крупных, межфункциональных процессах владелец выполняет функции скорее не руководителя, а контролера или координатора. Он должен отслеживать ход процесса и своевременно сигнализировать о сбоях. В случае возникновения проблемной ситуации он разрешает ее по горизонтали, переговорив с соответствующим участником процесса, а при необходимости — с его руководителем. Если не получилось, информирует руководство по вертикали.

В такой модели руководители функциональных подразделений отвечают за методику выполнения процесса подчиненными, а владелец процесса — за своевременность мер при выявлении сбоя. За результат процесса в целом отвечает его владелец. Исключением являются случаи, когда он вовремя выявил проблему и сделал все возможное для ее решения. Начальники функциональных подразделений отвечают, если сорвали выполнение процесса или промежуточные результаты их сотрудников не соответствуют требованиям регламента.

На примере контроля за своевременным исполнением документов схема выглядит следующим образом. Документ, попадая в секретариат, ставится на контроль и направляется одновременно в головное подразделение и подразделение-соисполнитель. Соисполнитель, отрабатывая запрос, направляет имеющиеся данные в головное подразделение. Последнее на их основе готовит ответ и отправляет через секретариат инициатору запроса.

В этой схеме роль секретариата как владельца процесса не должна ограничиваться подготовкой регулярных докладов о документах, находящихся на контроле (как зачастую происходит). Начальник секретариата или определенный им сотрудник должны лично информировать исполнителей документа и их руководителей о приближении контрольных сроков и возможном срыве исполнения. Соответственно, при срыве исполнения и непринятии указанных мер начальник секретариата также несет ответственность. Однако отвечает он именно за неисполнение контрольных функций.

Выстраивание горизонтальных процессов подразумевает взаимодействие сотрудников напрямую между собой, то есть исключение из него функциональных руководителей. Поэтому внедрение процессного подхода не нравится начальникам, которые привыкли решать все сами и быть в курсе всего. Боясь показаться ненужными, они заставляют сотрудников согласовывать с ними все действия и пытаются перехватить управление. И такие действия нужно пресекать, разъясняя и стимулируя к правильному поведению. А если руководитель не может усвоить новую роль, то его следует заменить. В противном случае, каким бы квалифицированным ни был, он разрушит систему управления.

Руководитель должен стать архитектором и методологом, отвечающим за обучение сотрудников их функциям. Улучшить работу можно почти всегда. Если исполнители могут и часто обязаны просто формально соблюдать процедуры, то руководители, как правило, должны анализировать их эффективность и развивать. При правильной настройке процессов выполнение каждым сотрудником требований регламентов ведет к достижению общего желаемого результата. И чем лучше их организация, тем лучше результат.

Выстраивание новых или корректировка имеющихся процессов в госаппарате — очень сложная процедура. В силу высокой централизации управления многие даже локальные процессы требуют законодательных актов или принятия решений, выходящих за пределы отдельного госоргана. Соответственно, число вовлеченных лиц очень велико, а сложности и затраты времени при согласовании изменений высоки. Так эту процедуру увидел, столкнувшись с ней, бизнес-консультант Глеб Архангельский:

«Государственные изменения идут чрезвычайно долго, сложно, запутанными и извилистыми путями. Весьма вероятно, что многие из этапов этого движения напрямую не подчинены инициатору изменений. При этом мало кто может помочь, зато многие способны помешать.

Вот как это выглядит на примере дорожных карт Национальной предпринимательской инициативы.

Сначала улучшение принимается „в целом“ в общем составе дорожной карты, проходя согласование пары десятков ведомств, зачастую вписанных в круг согласования „на всякий случай“ и не очень-то владеющих сутью вопроса…

В каком-нибудь из согласующих ведомств, особенно не имеющем прямого отношения к вопросу, обязательно найдется не в меру пассионарный сотрудник, который пожелает высказать замечания. Эти замечания нужно снимать, весь круг согласований проходить заново.

Дорожные карты готовятся к утверждению Наблюдательным советом, который возглавляет Президент РФ. Последние дни перед заседанием Набсовета в Кремле — это жесточайший совещательный аврал, в котором снимаются разногласия между ведомствами и предпринимателями.

Дорожная карта утверждена Наблюдательным советом. Все. Высшая подпись есть, можно вздохнуть спокойно? Не тут-то было!

Теперь дорожная карта должна стать распоряжением Правительства РФ. Это долгая история, и по мере ее развития может произойти много чудес.

…Распоряжение Правительства РФ вышло, ура! Нет, еще не ура: теперь по каждому пункту дорожной карты профильное ведомство разрабатывает проект федерального закона. Он проходит все круги согласований. Ведомства, которые были во всем согласны на стадии дорожной карты, неожиданно начинают возражать против ровно тех же формулировок, видя их в федеральном законе.

Но вот закон дошел до Госдумы. Госдума — далеко не „принтер“, как выражаются некоторые журналисты. Это профильные комитеты, дискуссии, поправки, необходимость снова и снова заново отстаивать, объяснять и доказывать уже многократно объясненное и доказанное.

Закон принят в третьем чтении и подписан Президентом России. Чаще всего закон — это еще не улучшение деловой практики. Нужны подзаконные акты, конкретные действия ведомств, донесение информации до предпринимательского сообщества…

На каждой из этих стадий постоянно существует риск выплеснуть ребенка вместе с водой, размыть и ослабить изначальный смысл задуманных улучшений. При этом все эти согласовательные „круги ада“ проходят в режиме формальной, официальной переписки, которая неделями ходит между ведомствами — теоретически в режиме электронного документооборота, но фактически нередко и „в бумаге“» [48] Архангельский Г. А., Стрелкова О. С. Госслужба на 100 %. Как все устроено. — М.: Манн, Иванов и Фербер, 2016. — С. 186–187. .