Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Самое сложное при проектировании — даже не разработка эффективного процесса, а его согласование. Кажется, что наиболее правильный способ — совместить эти стадии: собрать вместе заинтересованных лиц и договориться, найдя оптимальное решение. В пределах одного подразделения или госоргана такая методика очень эффективна. Однако в масштабах госаппарата так сделать не получается — слишком велико число участников. Поэтому стандартным путем согласования остается бюрократический — посредством переписки и многочисленных совещаний. И здесь возникают описанные Архангельским, а также другие сложности.

• Согласование осуществляется в несколько кругов и на разных уровнях. Сначала нужно сформировать позицию внутри каждого подразделения, затем в рамках госоргана, затем межведомственную, затем с участием граждан и представителей негосударственных организаций. И часто нецелесообразно выходить на следующий круг обсуждения, когда нет единой позиции на предыдущем. Даже при положительном межведомственном согласовании проект может быть отклонен внутри самого ведомства-инициатора.

• При повторном согласовании документ может попасть к другому сотруднику или даже в другое подразделение, которыми будут высказаны новые замечания, в том числе противоречащие предыдущим. Могут высказываться также предложения за пределами их компетенции, но на них все равно придется реагировать.

• Отстаивая локальные интересы (например, минимизацию своей нагрузки, размывание ответственности), участник согласования будет противиться созданию эффективного алгоритма процесса. В этом случае перед инициатором изменений возникает дилемма: либо продавливать предложение через вышестоящие инстанции, либо согласиться и ухудшить процесс в целом. Под давлением сроков и нежелания конфликтов обычно идут по второму пути.

• Внесение одних изменений может быть использовано участниками процесса как повод для обсуждения совершенно других. Поэтому многие вопросы приходится рассматривать «пакетно», формируя набор договоренностей и взаимных уступок. Часто в пакет входят непринципиальные для процесса, но важные для участника изменения, без которых прохождение проекта будет тормозиться.

Существуют и другие сложности, которые возникают на этапе согласования. Количество участвующих органов и их подразделений повышает вероятность появления таких ситуаций почти до 100 %. Закон Мерфи гласит: «Если какая-нибудь неприятность может случиться, она случается» [49] Питер Л. Дж. Закон Мерфи: Мерфология — общая и частная. Принцип Питера, или Почему дела всегда идут вкривь и вкось / Пер. с англ. Л. В. Степанова. — Минск: Попурри, 2000. — С. 11. . Отказ от визирования или визирование с замечаниями являются фактически правом вето, поскольку во многих госорганах принято докладывать руководству только полностью согласованный документ. Возникает система, когда никто не может принять итоговое положительное решение, но любой может спровоцировать отрицательное. Все могут сказать окончательное «нет», но никто — окончательное «да».

Для предотвращения таких ситуаций и нужна роль архитектора процесса. Он должен стоять над участниками, балансируя их интересы для пользы организации. По сути, он руководит проектом по созданию или оптимизации процесса и поэтому назначается в самом начале. Для управленческих и иных процессов, затрагивающих много подразделений, архитектором должен стать сам руководитель структуры. Он не будет лично проводить все совещания и рисовать блок-схемы — в этом ему помогает штаб. Но понимать логику процесса и принимать ключевые решения должен именно он.

В отсутствие архитектора начинается уже описанная субоптимизация, когда борьба элементов разрушает целое. Каждый в отдельности добивается своих результатов, которые противоречат друг другу. Например, чем больше будут работать контрольные подразделения, тем меньше времени на работу останется у основных. И только вышестоящий руководитель может установить наиболее оптимальный для организации баланс.

Поиск такого баланса осуществляется посредством двух основных процедур согласования — переписки и проведения координационных совещаний. При их неправильной организации проектирование процесса может стать бесконечным, что часто устраивает участников, поскольку сохраняет действующий баланс интересов.

1. Согласование посредством переписки. Переписка — основной канал коммуникации в любой крупной организации. Она позволяет зафиксировать позиции, довести их единообразно до широкого круга участников и сохранить на будущее. Формулируя свое предложение на бумаге, сотрудник вынужден многократно продумать все аспекты. Часто то, что кажется очевидным при устном обсуждении, невозможно прописать в документе ввиду многочисленных противоречивых нюансов. Знаменитый CEO компаний Ford и Chrysler Ли Якокка указывает:

«Письменное изложение любой проблемы — это уже первый шаг к ее решению. В разговоре каждый собеседник допускает, пусть даже неосознанно, множество расплывчатых мест и недомолвок. Но когда вы излагаете свои мысли на бумаге, это заставляет вас более строго относиться к каждому слову и более точно определять его смысл. В этом случае становится значительно сложнее обмануть себя (да и других тоже)» [50] Якокка Л. Карьера менеджера / Пер. с англ. С. Э. Борич. — Минск: Попурри, 2014. — С. 80. .

Но переписка имеет и свои минусы. Во-первых, большие затраты времени на подготовку запроса и ожидание ответа. Стандартный срок рассмотрения документов в госаппарате — 30 суток, поэтому при наличии разногласий переписка может растянуться на многие месяцы и даже годы. Во-вторых, из документа можно понять только то, что в нем написано, и так, как воспринял получатель. Как следствие, все недосказанности и неясности трактуются в свою пользу. И, в-третьих, большая структура провоцирует большой поток писем, в котором неизбежно теряется внимательность к каждому из них.

Широкий круг согласований и, соответственно, большой объем переписки часто неизбежны. В крупной организации ни одно подразделение не знает нюансов работы коллег. В силу масштаба их также не могут знать вышестоящее руководство и штаб. При этом именно нюансы наиболее важны, поскольку реальные проблемы начинаются с них. Именно эти риски как раз и позволяет выявить и обсудить процедура согласования.

Если обсуждение между участниками зашло в тупик и в рабочем порядке разногласия снять не удалось, то они должны быть доложены руководству.Практика, когда руководителю приносят полностью согласованные регламенты, должна настораживать. Баланс интересов, скорее всего, был достигнут деструктивным способом — спорные вопросы были просто вычеркнуты. Проект регламента должен докладываться руководителю с разногласиями и обоснованиями позиций. Принимая итоговое решение, он как архитектор процесса должен оценить все предложения в совокупности. Какие-то из них не будут реализованы, если за счет интересов одного подразделения выигрывает система в целом. Но рассмотрены должны быть все позиции и их возможные негативные последствия.