Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Зачастую система в забюрократизированных организациях работает только потому, что все нарушают, а не соблюдают регламенты. Когда сотрудники начинают досконально выполнять все требования, они тем самым парализуют работу (известный феномен «итальянской забастовки»). Но такой эффект является аргументом не против регламентов, а против неправильных регламентов. Система, в которой игнорируются установленные требования, конечно, тоже работает. Однако она непрозрачна и неэффективна, так как отражает локальные договоренности, а не интересы организации как целого. Когда в регламентах написано одно, а происходит другое, невозможно понять, что можно улучшать или хотя бы как это контролировать?

В регламентации важно соблюдать баланс, понимание которого дается с опытом. Много регламентов — нельзя их все знать и соблюдать. Не регламентировано главное — возникает хаос. Не нужно описывать каждую мелкую процедуру, но основные процессы — необходимо. Приняв для себя некий базовый уровень компетенций сотрудника, на которого рассчитан регламент, не надо закреплять очевидные требования. Если происходит их нарушение, то проблема не в регламенте, а в несоответствии сотрудника должности. Следовательно, надо не превращать документ в учебник, а принимать кадровое решение. Возможно, даже корректировать процессы подбора или обучения, пропускающие таких сотрудников.

Также необходим различный подход к разным видам деятельности. Для однотипной (конвейерной) работы нужна четкая регламентация и контроль за соблюдением порядка и стандартов. Напротив, для творческой деятельности подробная регламентация опасна — в этом случае определяться должен прежде всего ожидаемый результат и ключевые процедуры. Попытки тотальной формализации приводят к контролю не результата, а правильности составления документов.

Например, невозможно полностью формализовать процесс правотворческой деятельности, определив, какие проблемы, как и когда нужно решать. Но вполне регламентируется порядок согласования и, например, процедура ведения перечня требующих решения проблем. Анализ последних и выбор варианта решения остается творческим этапом, успешность которого зависит от компетенций сотрудников.

Под регламентом для простоты я понимаю любой документ, регулирующий работу. Инструкция, приказ, положение, порядок, наставление — это все регламенты. Даже утвержденная руководителем докладная записка является регламентом, если содержит неоднократно применяемые нормы. Согласен, неправильно устанавливать правила документами, предназначенными для разовых решений, поскольку это размывает целостность регламентации. Но если такая практика есть, то нужно ее признать и правильно оценивать.

Называются регламенты по-разному, но с управленческой точки зрения разделяются всего на две группы. Одни выстраивают вертикальные связи в организации, а другие — горизонтальные. Соответственно, к первым относятся положения о подразделениях и должностные регламенты сотрудников, ко вторым — регламенты процессов.

Положения о подразделениях и должностные регламенты сотрудников можно объединить в понятие «структурные регламенты». Они закрепляют иерархическую подчиненность и показывают, какую часть функций организации выполняет каждая штатная единица, какими полномочиями обладает. Иными словами, описывают организационную структуру и выстраивают так называемое «дерево функций».

Регламенты процессов описывают горизонтальные связи между подразделениями, устанавливая алгоритмы взаимодействия. В них закрепляются не просто полномочия, а порядок их реализации. Стандарты получаемых при этом результатов могут описываться отдельными документами, но также, по сути, являются частью описания процесса. Поэтому нет смысла выделять их в отдельную категорию и усложнять систему регламентации. На схеме она выглядит следующим образом (рис. 9).

Вид регламента определяет и его содержание. Не надо создавать гибридных форм, описывая в регламентах процессов функции подразделений и наоборот. Как правило, получается трудночитаемый документ, хаотично описывающий процедуру и полномочия. Разграничить же их просто. Если в структурном регламенте указывается функция принимать определенное решение, то в регламенте процесса — критерии и сроки его принятия, а также порядок реализации.

Функции в структурных регламентах должны коррелировать с порядком их реализации в регламентах процессов. Когда функции не соответствует никакой процесс, следует задаться вопросом: а что реально делается? Бывают, конечно, абстрактные функции типа «готовит предложения по совершенствованию чего-либо». Но даже в этом случае можно предположить, что предложения откуда-то берутся и каким-то образом фиксируются, кем-то проводится их регулярный анализ и принимается решение о докладе. А это уже алгоритм реализации, то есть процесс.

На начальной стадии систематизации работы его можно не фиксировать в документе, но как минимум проговорить с сотрудниками необходимо. Нельзя полагаться на то, что представление в голове руководителя логично и очевидно. Практика показывает, что логика у каждого сотрудника своя и проблемы чаще всего возникают там, где все кажется очевидным.

То, что закреплено в регламенте, впоследствии должно неукоснительно соблюдаться. Не обоснованных форс-мажором исключений быть не должно — именно с них начинается дезорганизация работы. Но, надеясь на этот принцип, нельзя и злоупотреблять регламентацией, пытаясь описать все возможные ситуации.

У каждого человека есть свой объем информации, которую он способен запомнить и реализовать. Когда объем превышен, начинается несоблюдение регламентов по объективным причинам. Как только сотрудники понимают, что вопреки всем стараниям не могут соблюдать предписания, начинается галопирующий спад исполнительской дисциплины уже по субъективным причинам. Если требования все равно невыполнимы, то зачем пытаться их выполнять вообще? И акцент с соблюдения регламентов переносится на умение договориться с контролерами.

Поэтому количество жестких требований необходимо минимизировать. Для придания системе управления гибкости целесообразно разделить регламенты процессов на две категории.

1. Регламенты, устанавливающие обязательные требования. В госорганах это обычно те, которые утверждаются приказами первого или уполномоченного им лица: различные порядки, инструкции, правила. Таких документов должно быть немного, их положения следует делать краткими и емкими. Процедура согласования должна быть обстоятельной, чтобы исключить частые изменения. Эти нормы каждый должен знать и неукоснительно исполнять.