Дмитрий Виташов - Бюрократия без боли. Новые практики госуправления

Кроме того, по результатам контроля должны приниматься корректирующие меры. И если не отлажен механизм их применения, то контроль сводится к эмоциональным совещаниям и грозным резолюциям, не приводящим к изменениям. Только комплекс инструментов позволяет развивать систему управления. Контроль в ней повышает эффективность других процессов за счет выявления системных недостатков и минимизации отклонений.

Вторая ошибка, из-за которой утрачивается смысл контроля, связана с непониманием или инстинктивным упрощением руководителями своей работы. Как говорится, «Сложные проблемы всегда имеют простые, легкие для понимания неправильные решения» [60] Питер Л. Дж. Закон Мерфи: Мерфология — общая и частная. Принцип Питера, или Почему дела всегда идут вкривь и вкось / Пер. с англ. Л. В. Степанова. — Минск: Попурри, 2000. — С. 17. . Гораздо легче требовать отчеты и устраивать жесткие совещания, чем вникать в суть процессов и исправлять их. Легко придумать показатели работы, но сложно добиться, чтобы они ее реально отражали и направляли к нужной цели.

На практике многие контрольные процедуры служат только одной цели — повышению информированности руководителей. При этом последняя редко конвертируется в принимаемые решения. Бо́льшая часть цифр и отчетов собирается «на всякий случай». Создается лишь видимость контроля, а десятки показателей и отчетов не повышают управляемость структурой. Во многом теряется главное.

И вновь мы возвращаемся к проблеме баланса в использовании контроля. Характерной его чертой является нулевая терпимость к риску. Процедуры проектируются так, словно их целью является стопроцентное исключение любых отклонений. Регламентируются все нюансы работ, разрабатываются документы для всех действий, вводится многократная перепроверка. Для системы нет мелочей — контролируется все, вне зависимости от величины последствий и вероятности возможных нарушений.

Разработчики инструкций закрепляют максимальные требования. При этом многие правила выполнимы лишь в идеальных условиях, когда ресурсы направлены на выполнение только этой процедуры. Но поскольку параллельно действует еще много аналогичных инструкций, то они неизбежно нарушаются. Получается, что над каждым, даже очень старательным сотрудником всегда висит дамоклов меч, который может быть использован на усмотрение руководителя или контролера.

Такой контроль только фиксирует нарушения, но не может кардинально исправить ситуацию. В ней всегда есть крайние, но нет виноватых. Акцент с соблюдения регламентов переносится на выстраивание отношений с проверяющими. Возникают два неизбежных последствия: возрастают затраты на контроль, и деформируется организационная культура.

Несмотря на цель повысить управляемость, гипертрофирование контроля разрушает систему управления. Контрольные процедуры создаются, усложняются и потребляют все больше ресурсов. В госаппарате не принято об этом думать, но подготовка отчетности, сбор статистики, проведение проверок, согласования, совещания, создание документов имеют цену.

Расходы на них не исчерпываются только оплатой рабочего времени сотрудников и контролеров. К этим прямым издержкам добавляются косвенные — результаты, которые не будут созданы из-за отвлечения ресурсов и замедления работы. Если их сложить, то сумма часто превосходит полученную пользу — предотвращенные издержки.

На практике многие контрольные процедуры противоречат своему основному предназначению — повышать эффективность деятельности. Часто дешевле принять определенный риск ошибок, чем оплачивать штат контролеров. Возможные разовые потери будут меньше, чем неизбежные постоянные издержки. Проблема напоминает поведение перфекционистов, желающих достигнуть совершенства и исключить все возможные ошибки. Цель сама по себе благородная, но слишком затратная. Зачастую лучше сделать пять дел хорошо, чем одно отлично.

Если взять идеальное качество за 100 %, то достаточное будет, например, 95 %. То есть из ста решений пять будут ошибочными. Усиливая контроль, мы повышаем точность, но идеала не достигнем никогда. При этом по мере приближения к идеалу кратно быстрее растут издержки. Для достижения 95 % качества затраты на контроль составят два часа, а 98 % потребуют уже десять часов (рис. 13). Каждая дополнительно исключенная ошибка во много раз увеличивает потраченные ресурсы. А они могли бы быть использованы для более полезных задач.

В итоге стоимость контроля начинает в разы превосходить стоимость негативных последствий. Вместо признания и управления рисками система пытается исключить любые риски, и это становится для нее главным фактором риска. Система ухудшается со стопроцентной вероятностью. Поэтому следует регулярно задаваться вопросом: «А сколько стоит контроль?» И, отвечая на него, определять необходимое и достаточное число контрольных процедур, сопоставляя затраты и получаемые выгоды.

В условиях чрезмерного контроля формируется нетерпимое отношение к любым ошибкам. Ошибки и следующие за ними наказания обычно персональны, а поощрения за хорошие результаты коллективны. Причем и те и другие далеко не всегда имеют причинно-следственную связь с поступками.

Ошибочное решение с незначительными последствиями наказывается строже, чем непринятое решение по значимой проблеме. Вследствие этого бездействие предпочитается риску. Как говорится в бюрократическом фольклоре, «инициатива бьет инициатора». Идеи развития в такой культуре обречены на умирание, а их носители вскоре увольняются. Блокируя развитие в изменяющейся среде, организация встает на путь деградации.

Чрезмерный контроль позволяет не допустить неправильных действий со стороны отстающих сотрудников. Именно для них создаются подробные инструкции, вводятся многочисленные запреты, формализуются все действия, чтобы всегда можно было указать на нарушение и потребовать исправиться. Однако такой контроль не только расходует ресурсы, но и понижает планку для всех остальных сотрудников. Вместо производства результатов они вынуждены заполнять различные отчеты, готовить доклады, писать справки. Таким образом, немного повышая с помощью контроля производительность и надежность наименее эффективных сотрудников, мы резко снижаем эти показатели у всех остальных.

В одной государственной организации новый руководитель быстро заменил всех представителей старой команды. Расширив свой аппарат, он поставил его между собой и подразделениями. В итоге практически все документы стали последовательно подвергаться дополнительным многократным правкам помощников. Поскольку сотрудники аппарата не разбирались в нюансах процессов, все правки сводились к стилистическим. Форма документа стала доминировать над содержанием. Сам руководитель сосредоточил все внимание на контроле и регламентации. Количество документов и циклов их правок кратно возросло. Можно было за неделю выполнить задачу, а потом два-три месяца согласовывать отчет по ней только для того, чтобы получить резолюцию «Согласен» и зашить документ в дело. В результате в организации была полностью уничтожена инициатива и нацеленность на достижение реальных результатов. Место результатов занял «своевременно подготовленный хороший документ».